綠堤防面面觀 

引言 

        近年來,台灣地區水患頻傳,颱風季節災情不斷,因此,政府相關單位正積極從事各項治水防洪對策,至今,台灣地區對於河川整治之焦點仍著重於防洪考量,如在淡水河防洪整治計畫中,採用高標準的堤防設計,在此堅固堤防下,雖阻絕洪水無情的侵蝕,但也使得人與河川的親水、觀水機能大幅降低,使否有同時兼顧防洪及親水特性的治水措施呢?本文參考日本綠堤防推動現況,並對綠堤防特性及在國內推動的可行性做整體性的評估。

何謂綠堤防? 
 

    所謂的綠堤防,係指所設置的堤防在遭受洪水侵蝕時,其洪水超過計畫水位時,仍不致潰決的堤防稱之。綠堤防為將堤內建築基地提高的設計,並可增加其堤防強度。 

何謂綠堤防特別區域? 
 

    由堤頂沿堤防內側延伸,其特別區域之長度約為堤防高度的30倍。而在該特別區域的用地可供為一般都市計畫使用之土地。

堤防與傳統堤防之比較 
 

    傳統堤防一般是採用較陡式的土堤或直立式的防洪牆,而綠堤防則是採用土堤緩坡形式設計,可避免傳統堤防內建築物被高大防洪牆阻隔景觀的情形發生。 
傳統堤防與綠堤防比較表
 

利用
土地利用之限制
補償
維護管理
傳統堤防
可當道路使用
原則上不許可
用地取得及建物補償
河川管理單位
綠堤防
可當通常土地利用
不影響安全之情形下,許可
原則上只有建物補償
土地所有者
  
資料來源:城鄉藍帶綠帶系統資源調查模式之建立,1999
 

堤防之功能  
 

1.提高治水防洪之功效
    由於綠堤防為將堤防內側土地加高,並採取一緩坡形式的 土堤設計,在堤防內側以填土的方式增加其高程,因此,當 發生超過計畫洪水標準時,可避免潰堤以降低洪水帶來的損 害,進而防止重大災害發生。 
    2.有效提高土地利用 

        在興建綠堤防時,可輔導並轉換住宅用地或未開發土地之使用,並因應地區需求,供給不同土地利用方式,更藉由興建中高層建築物,促進住宅用地之充分利用,以提高市街地的附加價值。 

    3.促進良好居住品質 

        不同於以往傳統堤防造成土地利用與堤內用地之分界,綠堤防可促進河川空間與都市建設之整體性,而堤防外側的河邊及綠地可與休閒生活相互結合,建造親水娛樂之空間,以提高其居住品質。 
        
    4.減少公共設施保留地之需求 
         
        建築綠堤防的建築方式,為將堤防內側加高,使期能作為通常的土地利用,因此,當與鄰近區域的土地重劃整治計畫合併進行時,即可減少公共設施保留地的需求,以及建設經費的負擔,亦可降低容積率的限制。 

    5.租稅補償及優惠 

        為了促進市街地整治工作,對於在綠堤防區域內建築工作物者,享有補助、融資的制度;且因施行綠堤防而需拆除的民宅,在原土地上進行重建時,享有不動產所得稅的優待措施。 
       
        有鑑於國內臨河岸地區的地形,多為經沖積成往流域方向傾斜,若以傳統理念建造方式完成的堤防,往往將濱岸土地圍成一盆地,因而在堤防完成後,雖不易造成洪水氾濫,但卻使得濱岸地勢低窪地區積水不易排出;因此,若能配合綠堤防的建設,即可改善濱岸地區地勢低窪積水成災的情形,也可促進河川沿岸的市街地整治與土地利用情形的整體性。  
       

國內適合設置綠堤防之河段 

       
        經由政府相關單位及專家之評估協商,建議台灣地區適合設置綠堤防的河段如下所述早期開發老舊建築物待改建,且地勢低窪常受水患之苦的地區:如基隆河之汐止鎮五堵河段及瑞芳鎮東和河段。 
          
      • 配合國家建設於濱岸安置民眾之計畫地區:如台北防洪計畫之江子翠重劃地段。 

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      • 配合都市老舊建築物之改建及加高舊有堤防、及加強工程之河段:如頭前溪於省公路橋下游左岸地區,及竹東鎮竹林大橋上、下游左岸地區。

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      • 其他堤防改建堤段:如新店溪秀朗橋段之永和堤防。對於老舊堤防與修正堤防平順後,在新舊兩堤防間之土地應可特別考量。 

國內推動綠堤防所需面臨之課題 

         
    1.水利法上之規定: 
           
        政府需於水利法內增定有關綠堤防,及其特別區域之相關條文,以為後續各相關法令修訂之參考依據。 

    2.都市計畫法規上之配合修訂: 

          以往對於都市計畫與防洪設施興建,無法合而為一。因此,若採用綠堤防後,需在都市計畫法中加入綠堤防特別規 定,配合容積率放寬,且公共設施保留地減少,應可創造民間參與之誘因。

    3.引進民間資源: 

           
        以日本推動綠堤防之興建為例,其所須經費極為龐大,需藉由與財團合作方式始能進行;因此,國內推動綠堤防時或可採用BOT型式引進民間資源,在提高防洪安全外,同時促進經濟成長。 
          
    4.宣導綠堤防之理念及效益:  
         
        由於綠堤防不論在興建程序或完工後之狀態,皆與傳統堤防不同。故需加強宣揚綠堤防的基本概念與益處,積極與當地民眾協商相關事宜,以減少民意抗爭。 

建議  

        政府應儘速全面調查規劃綠堤防初步之實施計畫。 由河川景觀維護、水災防護、建設城鄉新風貌等觀點,積極宣導綠堤防的理念及效應。 

     

結語 

        日本綠堤防之發展除了防洪的基本功能外,並基於都市更新之需求,由都市計畫單位與水利機關協商;而目前在國內綠堤防的理念,正由政府與水利相關單位積極宣導中,而都市計畫單位則在最近之個案規劃研究(營建署辦理都市水岸地區親水計畫以八里龍形地區為案例)中曾述及相近理念。有鑑於此,為國內推動綠堤防,則需與水利單位及都市計畫單位積極配合,將交通、公共設施、都市景觀、休閒遊憩與治水防洪之功能整體規劃合而為一,以達事半功倍之功效。